“律師駐隊(duì)”模式施行后，駐隊(duì)律師隨深圳城管沙河街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)與商販溝通。深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)提供
多年來(lái)，城管執(zhí)法難的問(wèn)題一直存在，為了避免沖突，甚至嘗試“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”。
2014年，深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)為了治理轄區(qū)“臟亂差”的白石街，首次嘗試推行“律師駐隊(duì)”模式，邀請(qǐng)律師隨隊(duì)執(zhí)法，并對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的瑕疵提出建議。當(dāng)年，執(zhí)法隊(duì)立案執(zhí)行率達(dá)96%，暴力抗法大幅減少。
2015年，深圳南山區(qū)開(kāi)始在全區(qū)推廣“律師駐隊(duì)”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文全市推廣。目前，“律師駐隊(duì)”模式覆蓋深圳57支執(zhí)法隊(duì)，覆蓋率達(dá)89%。此外，廣東省多地也開(kāi)始試行律師駐隊(duì)模式，如惠州、珠海等。
專家認(rèn)為，比起“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”等，“律師駐隊(duì)”在執(zhí)法本身“合法性”上下工夫，這在治本上更進(jìn)一步。但是，律師如何保持中立角色仍是關(guān)鍵。
困境
執(zhí)法存瑕疵 抗法頻發(fā)生
深圳城管執(zhí)法新模式的“起點(diǎn)”始于白石洲村。這里曾是深圳最大的城中村之一。
0.6平方公里的白石洲村，涌入了11萬(wàn)外來(lái)人口。500多米長(zhǎng)的白石街貫穿南北，成了商販的集中地。除了150多家店鋪，各種小商小販也聚集于此，占道經(jīng)營(yíng)、超線經(jīng)營(yíng)，經(jīng)常把這條5米多寬的小路堵得水泄不通。
這條街曾被深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)視作最難啃的一塊骨頭。3年前，沙河執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員吳哲剛到這里時(shí)，感覺(jué)自己除了吃飯，全天8個(gè)小時(shí)工作時(shí)間幾乎全部耗在這里?！坝袝r(shí)候剛走到街尾，前面的小商販又冒出來(lái)?！彼f(shuō)。
按照規(guī)定，對(duì)違法行為人，若勸說(shuō)無(wú)效，城管執(zhí)法隊(duì)員可以開(kāi)具相關(guān)法律文書(shū)。但吳哲很快發(fā)現(xiàn)，他開(kāi)的法律文書(shū)根本沒(méi)有什么用。“遞過(guò)去，轉(zhuǎn)個(gè)身，就會(huì)被揉成廢紙扔掉。”
據(jù)城管執(zhí)法隊(duì)員們統(tǒng)計(jì)，法律文書(shū)發(fā)下去，基本只有4成能解決問(wèn)題。由于“法定程序”難以到位，有執(zhí)法隊(duì)員便開(kāi)始傾向于采用強(qiáng)制手段，由此陷入暴力“執(zhí)法”與“抗法”的死循環(huán)。
吳哲在白石街就經(jīng)歷過(guò)一次。在一家蔬菜水果店，他已經(jīng)開(kāi)過(guò)3單法律文書(shū)，但都石沉大海。蔬菜貨架和收銀機(jī)依舊違規(guī)擺放在店外的臺(tái)階上，店內(nèi)3名工作人員根本不理會(huì)勸導(dǎo)。吳哲變得惱火起來(lái)。決定采用強(qiáng)制性手段——沒(méi)收貨架。
沖突幾乎立即發(fā)生。吳哲看到，兩名女店員突然沖出來(lái)，搶下他手中的貨架，直接沖向執(zhí)法車，躺在車下。圍觀群眾也指責(zé)城管“搶人東西”。吳哲等人僵持了兩個(gè)多小時(shí)之后只能報(bào)警，直到凌晨才處理完畢。
有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，發(fā)生在這里的暴力抗法事件有30多起。同時(shí)，在2012年和2013年，沙河街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行到位的案件分別只有52件、60件，案件執(zhí)行率僅為40％。
試點(diǎn)
律師常駐隊(duì) 建議“重證據(jù)”
偏低的案件執(zhí)行率，也顯示出城管自身執(zhí)法中存在的一些瑕疵。為此，沙河執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)唐恩明萌生了邀請(qǐng)專業(yè)法律人士前來(lái)“協(xié)助”的想法。
當(dāng)時(shí)，深圳正在推行政府法律顧問(wèn)制度，法律顧問(wèn)會(huì)全面參與政府事務(wù)。受此啟發(fā)，唐恩明同沙河街道辦事處主任陳書(shū)愛(ài)商議之后，找到了廣東省國(guó)暉律師事務(wù)所合伙人謝挺?！皫讉€(gè)人商議后，一拍即合?！?/p>
2014年6月，沙河街道成為全國(guó)首個(gè)推行“律師駐隊(duì)”模式的城管執(zhí)法隊(duì)。
“沙河模式”具體內(nèi)容是：執(zhí)法隊(duì)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，與廣東省國(guó)暉律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議。律師事務(wù)所則派2名律師常駐執(zhí)法隊(duì)，隨隊(duì)執(zhí)法。
律師王躍瓊是其中之一，當(dāng)年7月開(kāi)始隨隊(duì)執(zhí)法。據(jù)她說(shuō)，“上崗”之前，她曾花了一個(gè)月時(shí)間，摸清城管的職責(zé)和法律條款。
王躍瓊上崗當(dāng)月，一名執(zhí)法隊(duì)員便與白石街商販劉毅（化名）發(fā)生沖突。強(qiáng)制扣留的過(guò)程中，商販與隊(duì)員有肢體接觸，說(shuō)城管打了他。
王躍瓊表明身份后，劉毅先是有點(diǎn)吃驚，但顯然更愿意信任她。王躍瓊調(diào)出現(xiàn)場(chǎng)錄像，發(fā)現(xiàn)隊(duì)員只是扣押商品，沒(méi)有打人。她將情況反映給商販，并現(xiàn)場(chǎng)告訴劉毅，他的行為為何違法，以及需要承擔(dān)哪些法律后果。
第一次接觸律師的劉毅有些吃驚，“律師都來(lái)了，那這事看來(lái)是真的”。
這件事后，王躍瓊單獨(dú)找到執(zhí)法隊(duì)員，溝通執(zhí)法中的瑕疵。她說(shuō)，要注重取證，盡量少用強(qiáng)制措施。
此后的100余次隨隊(duì)執(zhí)法中，王躍瓊在登記表上密密麻麻記錄執(zhí)法方面存在的問(wèn)題，如沒(méi)有表明身份、留置送達(dá)法律文書(shū)的各個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有拍照、勸導(dǎo)過(guò)程語(yǔ)氣過(guò)于強(qiáng)烈等。剛開(kāi)始時(shí)，王躍瓊對(duì)一次執(zhí)法中存在的問(wèn)題，需要記錄兩三行。
在王躍瓊看來(lái)，“駐隊(duì)律師”就像是城管和商販之間的溝通“中介”。在她的建議下，執(zhí)法隊(duì)員們不再經(jīng)常使用“直接對(duì)抗”式的手段，降低了現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生沖突的幾率。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)法隊(duì)員的“證據(jù)意識(shí)”。
執(zhí)法隊(duì)員處理問(wèn)題的思路也發(fā)生了很大變化?！皼](méi)必要起沖突，也不會(huì)主動(dòng)采取暫扣等手段，走正常程序就可以。”吳哲說(shuō)。
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