“全票通過！”廣東省惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理有法可依了！近日召開的惠州市十二屆人大常委會第二十五次會議表決通過了《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》（下稱“條例”），該條例報(bào)請省人大常委會審查批準(zhǔn)后即可頒布施行。
《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》是惠州表決通過的第五部地方性法規(guī)。2015年3月，修改后的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。同年5月28日，惠州市成為全省首批開始行使地方立法權(quán)的市之一。
4年多的時(shí)間里，惠州深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，在立法項(xiàng)目的選擇上，惠州市人大常委會優(yōu)先選取與本市綠色發(fā)展、生態(tài)建設(shè)相適應(yīng)的立法項(xiàng)目，注重突出惠州特色、體現(xiàn)惠州需求、服務(wù)惠州發(fā)展，地方立法工作取得積極成效。
除了一部程序法（《惠州市制定地方性法規(guī)條例》）外，惠州先后為保護(hù)一條江（西枝江）、一座城（歷史文化名城）、一座山（羅浮山）、一個(gè)湖（惠州西湖）進(jìn)行立法，彰顯惠州立法特色。
剛獲表決通過的《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》有何亮點(diǎn)？為何要立法保護(hù)西湖風(fēng)景名勝區(qū)？
背景：通過立法破解保護(hù)和管理難題
西湖是惠州一張靚麗名片，西湖風(fēng)景名勝區(qū)是國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，形成發(fā)展至今已有1600多年的歷史，惠州在保護(hù)西湖方面做了大量的工作，成效良好。
惠州市人大法制委員會主任委員巫民慧說，隨著近年來經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市建設(shè)步伐的加快，西湖風(fēng)景名勝區(qū)的管理和保護(hù)工作難度不斷加大，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，比如截污措施不到位，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)及周邊長期存在損害景觀質(zhì)量的行為和活動(dòng)，保護(hù)管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法陷入困境等，亟需通過地方立法加大保護(hù)力度、提升保護(hù)實(shí)效。
隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也伴生了許多問題，如西湖客流量增加帶來管理壓力增大、機(jī)制不健全以致管理缺位、配套建設(shè)滯后造成各種保障不力等，在一定程度上影響了西湖景區(qū)日常管護(hù)和品質(zhì)提升。為了補(bǔ)齊制度建設(shè)的短板，建立長效機(jī)制，引導(dǎo)西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)工作走上法治化、制度化、規(guī)范化軌道，在惠州獲得地方立法權(quán)后，盡快制定出臺《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》十分必要。
亮點(diǎn)：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)湖泊實(shí)行湖長制管理
如何保護(hù)西湖風(fēng)景名勝區(qū)一直備受關(guān)注。條例適用于惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理，明確惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)由西湖景區(qū)和紅花湖景區(qū)組成，其中西湖景區(qū)包括平湖、豐湖、南湖、菱湖、鱷湖五個(gè)景區(qū)，紅花湖景區(qū)則包括高榜山和紅花湖兩個(gè)景區(qū)。
為了進(jìn)一步落實(shí)綠色發(fā)展理念，結(jié)合惠州實(shí)際，惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)湖泊實(shí)行湖長制管理，由市人民政府和惠城區(qū)政府確定的湖長組織領(lǐng)導(dǎo)水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。
巫民慧說，近年來，隨著城市更新改造步伐加快，惠州西湖周邊建筑特別是高層建筑逐年增多，建設(shè)風(fēng)格不協(xié)調(diào)，視線通廊遭到破壞，導(dǎo)致湖城關(guān)系漸趨緊張，惠州西湖面臨著被圈景的危機(jī)。為此，條例明確，惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)依照風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃要求控制建筑高度。除風(fēng)景園林中的塔、閣等標(biāo)志性建筑物外，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物的高度不得超過三層，檐口高度不得超過12米。
雖然近年來惠州對西湖水質(zhì)進(jìn)行了大力整治，但水質(zhì)問題仍然嚴(yán)重。巫民慧說，從立法調(diào)研的情況看，造成水質(zhì)問題的根本原因在于湖泊生態(tài)功能多樣性缺失，生態(tài)的自我調(diào)節(jié)恢復(fù)功能遭到破壞。為了提高風(fēng)景名勝區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)自凈能力，條例明確，市政府應(yīng)當(dāng)建立惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)水環(huán)境保護(hù)長效管理機(jī)制，采取截污、引清、清淤、生態(tài)修復(fù)、駁岸治理等措施改善風(fēng)景名勝區(qū)水質(zhì)，提高水生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力?；葜菸骱L(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警制度，進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測，評估水體富營養(yǎng)化狀況，并向社會公開相關(guān)信息。
在污水排放和處理方面，條例明確，市政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，實(shí)行雨污分流。禁止利用滲井、滲坑、裂隙，私設(shè)暗管或者采取其他逃避監(jiān)管的方式向風(fēng)景名勝區(qū)水體排放水污染物。同時(shí)明確，惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)不得新建排污口。未按照規(guī)定設(shè)置的排污口，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期拆除；無責(zé)任（認(rèn)領(lǐng)）者的排污口，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)予以封堵。
西湖風(fēng)景名勝區(qū)是惠州的城市名片，為落實(shí)對景區(qū)資源的保護(hù)，條例以列舉的方式明確規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)禁止行為的執(zhí)法主體及處罰幅度，包括破壞界碑界樁、放生、游泳、垂釣、非法捕撈、攜帶犬只進(jìn)入景區(qū)、使用高音喇叭等。其中明確，在惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)游泳的，由城市管理綜合執(zhí)法部門責(zé)令停止違法行為，處50元以上200元以下罰款。在惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)放生的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，處50元以上200元以下罰款；造成嚴(yán)重后果的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者林業(yè)主管部門責(zé)令采取補(bǔ)救措施，并處1000元以上3000元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。巫民慧說，明確設(shè)置法律責(zé)任的最終目的不在于處罰，而在于樹立正確的行為導(dǎo)向和立法導(dǎo)向。
建議：加大條例宣傳普及和執(zhí)法檢查力度
惠州市人大常委會組成人員提出，西湖風(fēng)景名勝區(qū)是國家5A級風(fēng)景名勝區(qū)，也是惠州一張靚麗的名片。這部法規(guī)的出臺必將會為進(jìn)一步擦亮惠州這張名片發(fā)揮重要的促進(jìn)和保障作用，要切實(shí)提高貫徹法規(guī)的積極性和主動(dòng)性。要嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，加大法規(guī)宣傳力度。政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格按照法規(guī)規(guī)定落實(shí)各自職責(zé)。同時(shí)，按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，對法規(guī)進(jìn)行多渠道、多形式、全方位的宣傳普及，為法規(guī)實(shí)施營造良好輿論氛圍。
同時(shí)，要加大執(zhí)法檢查力度。市人大常委會要把加強(qiáng)對法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查擺上重要議事日程，持續(xù)跟蹤法規(guī)出臺后的實(shí)施情況，認(rèn)真研究、強(qiáng)化措施，確保法規(guī)有效貫徹實(shí)施。
4年來惠州先后立法保護(hù)“江城山湖”
1.保護(hù)一條江
《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》自2016年6月1日起施行。
2.保護(hù)一座城
《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》自2017年3月1日起施行。
3.保護(hù)一座山
《惠州市羅浮山風(fēng)景名勝區(qū)條例》自2018年5月1日起施行。
4.保護(hù)一個(gè)湖
《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》于2019年8月27日獲表決通過。
■相關(guān)
惠州首部地方法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》實(shí)施3年
西枝江干流水質(zhì)
保持良好
2016年6月1日，備受關(guān)注的惠州首部地方性法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》（下稱《條例》）正式落地施行。時(shí)隔3年，條例的實(shí)施給西枝江帶來怎樣的變化？
惠州市人大常委會今年6月起用2個(gè)月的時(shí)間，邀請市人大代表，通過書面自查與座談評議相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、集中檢查與專題調(diào)研相結(jié)合，對條例的實(shí)施情況進(jìn)行全面“體檢”。這是惠州對該條例進(jìn)行的第三次“體檢”，也是“體檢”項(xiàng)目最全的一次。
本次“體檢”報(bào)告已出爐，“體檢”中發(fā)現(xiàn)的6個(gè)問題已轉(zhuǎn)交相關(guān)縣（區(qū)）政府和職能部門依法處理。近日召開的市十二屆人大常委會第二十五次會議聽取和審議市人大常委會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例>實(shí)施情況的報(bào)告》。
通過“體檢”提高惠州立法質(zhì)量
“社會各界的關(guān)注是開展執(zhí)法檢查的重要推手?！被葜菔腥舜蟪Ｎ瘯墙ōh(huán)資工委主任、執(zhí)法檢查組副組長黃水祥說，對法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行“體檢”，對于提高惠州立法質(zhì)量、提升立法工作科學(xué)化水平，具有重要意義。
據(jù)悉，本次“體檢”緊扣條例規(guī)定，突出政府和有關(guān)方面的法律責(zé)任，書面自查與座談評議相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、集中檢查與專題調(diào)研相結(jié)合，檢查了《條例》的實(shí)施情況。6月14日，市人大常委會成立了執(zhí)法檢查組，印發(fā)了工作方案，明確《條例》列明的22項(xiàng)責(zé)任，要求市政府及流域相關(guān)縣（區(qū)）政府逐項(xiàng)自查并提交自查報(bào)告。7月25日、7月30日，結(jié)合市人大代表統(tǒng)一活動(dòng)日活動(dòng)和省人大有關(guān)專題調(diào)研，赴惠陽區(qū)開展《條例》實(shí)施情況檢查。8月6日，執(zhí)法檢查組分2個(gè)小組對惠東縣、惠城區(qū)和大亞灣區(qū)進(jìn)行實(shí)地檢查，并派出2個(gè)暗訪組對5個(gè)鎮(zhèn)街進(jìn)行了暗訪。8月7日召開執(zhí)法檢查工作座談會，聽取了市政府、流域相關(guān)縣（區(qū)）政府對《條例》實(shí)施情況匯報(bào)和人大代表評議意見，開展了法律知識問卷調(diào)查。8月13日將暗訪檢查發(fā)現(xiàn)的6個(gè)問題轉(zhuǎn)交相關(guān)縣（區(qū)）政府和職能部門依法處理。
西枝江源頭水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類
黃水祥說，自2016年6月1日《條例》施行以來，流域內(nèi)各級政府、相關(guān)職能部門高度重視，采取一系列強(qiáng)有力的措施，《條例》貫徹實(shí)施取得了明顯成效，贏得社會各界充分肯定。目前，西枝江源頭白盆珠水庫水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅱ類，西枝江干流水質(zhì)保持良好，主要支流淡水河水質(zhì)穩(wěn)中向好。數(shù)據(jù)顯示，今年1—6月紫溪斷面綜合污染指數(shù)下降37.5%，氨氮濃度下降44.3%，總磷濃度下降24.1%。
“從執(zhí)法檢查情況看，《條例》規(guī)定的22條主要責(zé)任全部落實(shí)。”黃水祥說，強(qiáng)化源頭管控持續(xù)加碼，近幾年，流域內(nèi)每年建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保否決率和重污染項(xiàng)目淘汰率均在10%以上。備受關(guān)注的探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，從2016年起市財(cái)政每年安排1500萬元生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，合計(jì)已安排6000萬元。
“雖然取得一些成效，但還是存在一些突出問題?！眳⒓訄?zhí)法檢查的市人大代表們提出，通過檢查發(fā)現(xiàn)，《條例》的宣傳和運(yùn)用不足。舉例說，2018年1月以來，流域內(nèi)立案處罰的570宗環(huán)境違法行為當(dāng)中，只有1宗運(yùn)用《條例》進(jìn)行處罰。畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)管理也不嚴(yán)格，白花、多祝等鎮(zhèn)仍有幾十家非法養(yǎng)殖場在生產(chǎn)。同時(shí)，生活污水處理設(shè)施建設(shè)相對滯后。同時(shí)，執(zhí)法檢查組指出，西枝江流域內(nèi)黑臭現(xiàn)象仍然突出，惠城區(qū)木瀝河、蓮塘布河、河橋水、冷水坑水，惠東縣萬松河、白花河、黃排河，惠陽區(qū)橫嶺水、古屋水等河涌水質(zhì)仍為劣Ⅴ類。
以壯士斷腕的決心整治河涌污染
惠州市人大常委會組成人員建議，法規(guī)實(shí)施的前提是知法，要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介，深入開展《條例》宣傳，提高全民保護(hù)意識；采取講座、以案說法等主題宣傳活動(dòng)，提高相關(guān)單位知法、懂法、守法水平。
“要全面落實(shí)《條例》規(guī)定是各級政府和相關(guān)職能部門的責(zé)任?！笔腥舜蟪Ｎ瘯M成人員指出，要嚴(yán)肅畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)管理，依法劃定、發(fā)布和修訂；完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡快出臺流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理使用辦法，用好生態(tài)補(bǔ)償資金；加快桉樹林改造和生態(tài)公益林提質(zhì)擴(kuò)面進(jìn)度，提升林業(yè)生態(tài)質(zhì)量；進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測“一張圖”。
惠州市人大常委會組成人員建議，《條例》立法目的就是保護(hù)西枝江水質(zhì)。要堅(jiān)定不移完善污水處理設(shè)施，補(bǔ)齊流域生活污水處理能力不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、管網(wǎng)不配套短板；要以壯士斷腕的決心整治河涌污染，清理入河排污口，消除劣Ⅴ類水體，實(shí)行交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理，確保國控、省控?cái)嗝嫠|(zhì)如期達(dá)標(biāo)；要以示范引路，推進(jìn)科學(xué)集約種植，確保農(nóng)用農(nóng)藥、化肥用量零增長；要以鐵的手腕，防止非法養(yǎng)殖反彈，清理“散亂污”企業(yè)，打擊偷排漏排、不正常運(yùn)行治污設(shè)施等違法行為。（記者
羅銳）
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